近日，“乡村振兴与共同富裕目标下的土地政策创新”学术研讨会在中国地质大学（武汉）举行。与会专家围绕土地管理制度改革、乡村振兴、共同富裕等重大议题，深入探讨在有效保护耕地前提下，如何根据土地资源的特性发挥其价值，促进高质量发展，为推动乡村振兴、实现共同富裕建言献策。

通过改革实现农地选择价值和农户权益价值，缩小城乡收入差距

土地是经济增长的核心要素，为实现乡村振兴和共同富裕目标提供要素保障和政策制度供给。当前，我国农业农村发展进入新的历史阶段，必须顺应新形势新要求，进一步发挥好土地政策的支撑保障作用。

今年以来，中央连续出台文件，要求“推进土地要素市场化配置”“建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制”。中国农业大学教授朱道林表示，“新《土地管理法》确立了农村土地制度改革的基本框架，走向市场化是农村土地制度改革的必然路径”。

与会专家认为，以农民权益保障为核心的土地管理制度改革是缩小城乡差距的重要途径。南京大学教授黄贤金表示，改革开放以来，我国发挥土地制度特有优势，有力推动了工业化、城镇化进程，同时也极大影响着农民收入。“改革开放之前，由于工农产品剪刀差，农民收益增加较慢。改革开放后，在以城市为核心的土地改革与制度设计中，城乡收入差距逐渐拉大。”黄贤金认为，未来必须通过改革实现农地选择价值和农户权益价值，缩小城乡收入差距。

中国地质大学（武汉）教授唐健认为，“权利和机会的平等是实现共同富裕的前提和保障，我国当前区域之间、城乡之间、群体之间仍存在着制度性不公平。共享理念以及共同富裕目标的提出，要求土地政策进行调整，在农业、城乡、地区土地政策中体现均衡发展的要求，构建促进均衡发展的土地政策来支持乡村振兴和共同富裕的实现”。

落实乡村振兴战略，要做好县级国土空间规划编制，土地综合整治则应向满足多主体需求的方向演变

乡村振兴和共同富裕的战略要求，催生了更高层次的国土空间需求。基于这一认识，与会专家就国土空间治理促进乡村振兴的理论与实践问题展开热议。

“县级国土空间规划编制，对落实乡村振兴的各项空间要求极为重要。”自然资源部国土空间规划研究中心主任周建春说，“一乡一村无法就‘三生’空间进行合理的空间布局，乡村振兴重点工作要在全县域内进行统筹。因此，在落实上级规划要求的基础上，必须做好县域资源调查和各类用地统筹，认真分析到2035年乡村振兴的目标要求和实现路径，并对‘十四五’建设项目充分论证、提前谋划，进而落实到县级空间规划当中”。

与会专家认为，土地综合整治应成为盘活存量用地、重构乡村空间格局的重要工具，以应对乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题。华中农业大学教授张安录表示，当前土地整治项目投资隐藏效率问题，如何实现土地整治资金使用效率最大化问题亟待解决。他建议，“应统筹考虑地形地貌、社会经济发展差异，综合耕地产能、耕地生态价值等情况，开展土地整治绩效评价和土地整治潜力评价，以效率最大化为原则划分优先投入区、次级投入区、一般投入区和投入紧缩区，采取差异化的土地整治投资策略”。

当前，土地整治在实践中不断深化内涵、拓展外延，从更多关注规划设计的指标完成情况向满足多主体需求的方向演变。对此，浙江大学教授谭荣表示，“应充分尊重农户主体地位，将社区自主治理纳入农村社会管理体系，使农村社区自治组织承担部分社会管理职能，利用农村社区民间资源管理公共事务，在村庄能人的组织和管理下，形成土地综合整治的集体行动”。

建设用地改革应遵循权力和机会平等、城乡融合阶段性规律，推动实现再分配与增长同步发展

与会专家表示，在乡村振兴战略深入实施、共享理念与共同富裕目标提出的背景下，土地政策应及时调整适应，并通过土地管理制度改革盘活存量土地、激发农村土地价值。南京农业大学教授冯淑怡认为，“当前农村集体产权未充分界定或产权受限会产生产权公共域，并与其他产权公共域相互联结、相互影响，进而导致产生‘域内’和‘域外’两个维度的资产价值损耗”。在她看来，深化农村集体资产产权制度改革，不仅要通过农村集体资产产权充分界定和细分缩小“域内”公共域，也要通过各资产产权制度联动改革，缩小“域外”产权公共域，提升制度的互补性和整体经济效应。

“城乡融合发展背景下，土地政策出现追求经济发展的空间均衡、指标价格大于实体土地价格等新趋势，应以共享共富为理念，开展建设用地改革。”唐健表示，建设用地改革应遵循权力和机会平等、城乡融合阶段性规律，推动实现再分配与增长同步发展，要构建有利于包容性增长的城乡土地制度体系、促进均衡发展的土地政策、兼顾各主体权利平等的土地制度和开展降低交易成本的制度设计。

对于集体经营性建设用地入市流转，与会专家表示，此举将有效盘活农村现有存量建设用地，使农村集体组织及其成员均可以享受到其带来的土地增值收益，从而实现农村整体财产性收入的增加。周建春认为，我国农村现有3.29亿亩村庄用地，是城镇建设用地的2倍多，也是提高农民财产性收入的“沉睡资本”。浙江大学教授靳相木认为，新《土地管理法》打开了集体经营性建设用地的入市通道，乡村地区集体建设用地的供应存在“双轨”，即“申请—批准”制度和直接入市制度，应通过立法手段明确两制度“跨轨”“并轨”的可行性。在他看来，对于公司制企业包装成乡镇企业以规避直接入市的异象，不符合《土地管理法》第六十三条的立法原意，理应明确杜绝。靳相木同时建议，“应推动集体经营性建设用地入市改革与‘申请—批准’制度的有效衔接，从而为农村一二三产业发展提供土地要素保障”。

建立耕地保护生态补偿机制以显化耕地生态功能，促进耕地生态系统可持续利用

确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务。而耕地是粮食生产的命根子。目前，我国耕地保护形势依然严峻，耕地数量减少、质量下降、污染严重、耕地“非粮化”等现象较突出，城镇建设和工业生产挤压耕地空间等问题依然存在。

“对农村来说，农业生产功能才是第一位的。”朱道林认为，当前耕地“非粮化”现象突出，如何协调“非粮化”治理与农业产业发展、农民利益的关系应予以重点考虑。他建议，要合理引导土地流转费的征收，政府应做好引导和监管，加强土地用途管制，继续实行农民粮食生产补贴。

“随着耕地保护理念的发展和生态文明建设的不断推进，应从自然生态系统的视角探索耕地保护新路径。”中国地质大学（武汉）教授胡守庚建议，建立耕地保护生态补偿机制以显化耕地生态功能，促进耕地生态系统可持续利用。具体可以以耕地发展权和耕地生态价值为依据，搭建横向与纵向结合的转移支付体系，依托创新耕地生态产品价值，通过国土空间规划、耕地生态补贴、耕地生态银行、耕地生态基金等政策工具，拓宽补偿资金渠道，以促进区域协调发展。

作者单位：中国地质大学（武汉）